Zabezpieczenie hipoteczne kredytu a plan miejscowego zagospodarowania przestrzennego

„Czy nieruchomość, która jest przeznaczona w części pod tereny usług publicznych „UPo”, z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod realizację obiektów oświaty z zakazem zmiany przeznaczenia pod inne funkcje, posiada wartość komercyjną, dającą podstawę prawną, jak i faktyczną do zabezpieczenia wierzytelności kredytodawcy?”. Odpowiadamy na to pytanie w oparciu o przepisy i opinie ekspertów.

W przytoczonym przypadku pominiemy kwestie sytuacji rynkowej oraz możliwości zbycia nieruchomości wraz z uzyskaniem określonej ceny, a skoncentrujemy się na wyjaśnieniu zagadnienia głównego.

Na postawione we wstępie pytanie należy udzielić odpowiedzi twierdzącej: nieruchomość o opisanym przeznaczeniu posiada wartość komercyjną i może stanowić zabezpieczenie wierzytelności kredytodawcy, oczywiście pod warunkiem zgodnego z prawem jej wykorzystywania.

Abstrahując od kwestii wynikających z ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jeżeli według Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, przedmiotowa działka jest przeznaczona w części pod tereny usług publicznych „UPo” z podstawowym przeznaczeniem gruntów pod realizację obiektów oświaty z zakazem zmiany przeznaczenia pod inne funkcje, z możliwością ich czasowego zagospodarowania do czasu realizacji docelowej inwestycji, w pozostałej części pod tereny miejskiej zieleni publicznej „ZP’ oraz strefę zieleni „Z”, to posiada wartość komercyjną, gdyż istnieje możliwość prowadzenia na niej działalności gospodarczej w zakresie usług oświatowych.

Uzasadnione jest zatem twierdzenie, iż przedmiotowa nieruchomość może być wykorzystywana częściowo pod prowadzenie działalności gospodarczej zarówno w szerszym zakresie do czasu realizacji docelowej inwestycji, pod warunkiem prowadzenia tej działalności w zakresie usług publicznych, jak i bezterminowo – wąskim tj. pod realizacje obiektów oświaty.

Właściciel lub inna osoba posiadająca tytuł prawny do korzystania z takiej nieruchomości ma zatem prawo na przedmiotowym gruncie świadczyć Usługi Publiczne, które w szerokim ujęciu obejmują dobra publiczne, w odniesieniu do których niemożliwe jest wykluczenie kogokolwiek z korzystania z nich. Są to dobra, od których oczekujemy określonej jakości – niezależnie od liczby osób z nich korzystających (każdy nowy konsument nie narusza uprawnień pozostałych). Doktryna przyjmuje podział usług publicznych na społeczne, komunalne, administracyjne. Do usług społecznych zalicza się m. in. oświatę. Przez oświatę należy rozumieć proces upowszechniania wykształcenia i kultury w społeczeństwie. Definicję legalną oświaty zawiera art. 2 Ustawa o systemie oświaty z dnia 7 września 1991 r. (tekst jednolity).

W związku z powyższym i zgodnie z art. 5. ust 2. w/w ustawy, szkoła i placówka, z zastrzeżeniem ust. 3a-3e, może być zakładana i prowadzona przez:

• jednostkę samorządu terytorialnego;
• inną osobę prawną;
• osobę fizyczną.

Nadto, zgodnie z art. 82 ust. 1. powołanej powyżej ustawy, osoby prawne i fizyczne mogą zakładać szkoły i placówki niepubliczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego, obowiązaną do prowadzenia odpowiedniego typu publicznych szkół i placówek; ust. 1a) osoby prawne i fizyczne mogą zakładać niepubliczne szkoły artystyczne po uzyskaniu wpisu do ewidencji prowadzonej przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, zatem na przedmiotowej nieruchomości właściciel może prowadzić działalność gospodarczą w formie świadczenia usług oświatowych, prowadząc którąś z powyżej wymienionych szkół, przedszkoli lub placówek.

Zgodnie z definicją działalności gospodarczej zawartej w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007, nr 155 poz. 1095 tekst jednolity), działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. W związku z powyższym prowadzenie usług o charakterze oświatowym lub wynajem budynków, budowli i lokali na taki cel należy zakwalifikować jako prowadzenie działalności gospodarczej pod warunkiem, że będzie to prowadzone w celach zarobkowych i w sposób ciągły.

Brak jest przepisu ogólnego, jak i szczególnego wyłączającego spod pojęcia działalności gospodarczej prowadzenie usług o charakterze oświatowym. Słusznie też autorzy „Komentarza ABC 2007r.” do ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej [Koroluk Sławomir, Pawełczyk Mirosław, Powałowski Andrzej, Przeszło Ewa, Trzciński Krzysztof, Wieczorek Emilia] podkreślają, że interpretacji i konkretyzacji pojęć, odnoszących się do przedmiotu działalności gospodarczej, należy dokonywać w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (PKD) (Dz. U. z 2007, Nr 251, poz. 1885 z późn. zm.). Zgodnie z §2 w/w rozporządzenia od dnia wejścia w życie rozporządzenia wpis podmiotów podejmujących działalność do Ewidencji Działalności Gospodarczej, Krajowego Rejestru Sądowego oraz Krajowej Ewidencji Podatników następuje według PKD 2007. W załączniku stanowiącym integralną część w/w rozporządzenia zamieszczona została Sekcja P Edukacja, obejmująca :

• szkoły publiczne i niepubliczne wszystkich typów, prowadzone przez jednostki samorządu terytorialnego lub inne osoby prawne lub fizyczne w ramach obowiązującego sytemu oświaty i szkolnictwa wyższego,
• edukację w formach: stacjonarnej, zaocznej lub na odległość przez radio, telewizję, Internet lub drogą korespondencyjną,
• edukację prowadzoną na różnych poziomach kształcenia, włączając kształcenie specjalne oraz edukację dla dorosłych (w tym: edukację dla dorosłych wchodzącą w skład publicznych Centrów Kształcenia Ustawicznego),
• szkoły wojskowe i akademie wojskowe,
• szkoły w zakładach karnych, w zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich na odpowiednich poziomach nauczania,
• pozaszkolne formy dokształcania i doskonalenia zawodowego,
• pozaszkolne formy edukacji związane głównie ze sportem i rekreacją, np. kursy gry w tenisa lub golfa itp.,
• działalność usługową wspomagającą edukację.

Dana działalność może być uznana za działalność gospodarczą wówczas, gdy ma ona charakter zarobkowy. O zarobkowości działalności decyduje cel jej wykonywania. Jeżeli zakłada się osiągnięcie w związku z działalnością i w jej efekcie nadwyżki przychodów nad poniesionymi kosztami, a więc osiągnięcie dochodu, to znaczy, że został określony cel zarobkowy tej działalności. Cel taki może zostać zobiektywizowany przez jego ujawnienie, polegające na złożeniu stosownego wniosku o wpis do rejestru przedsiębiorców KRS lub do Ewidencji Działalności Gospodarczej i dokonanie przez sąd lub organ ewidencyjny wpisu wnioskodawcy i jego działalności (zob. M. Szydło, Pojęcie działalności gospodarczej na gruncie nowej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, PS 2005, nr 2, s. 41). Z działalnością zarobkową związane jest pobieranie opłat z tytułu przekazywanych odbiorcom wyrobów lub świadczonych usług. Pobieranie opłat świadczy o tym, że dana działalność jest wykonywana „na cudze potrzeby” i sprowadza się do ich zaspokajania – w czym można zresztą upatrywać jednego z motywów działalności gospodarczej. Dla uznania określonej przedmiotowo działalności za działalność gospodarczą konieczne jest łączne zaistnienie trzech jej cech funkcjonalnych:

• zarobkowości,
• zorganizowania,
• ciągłości.

Jak wskazują autorzy komentarza Brożyna Michał, Chudzik Mariusz, Kohutek Konrad, Molis Janusz, Szuster Sergiusz, zamieszczonego w programie informacji prawnej LEX/el. 2005 wymienione w art. 2 rodzaje działalności gospodarczej nie wyczerpują wszystkich możliwych form aktywności zarobkowej (np. działalności artystycznej lub działalności profesjonalnych klubów sportowych) [A. Walaszek-Pyzioł, Status prawny przedsiębiorcy w świetle projektu ustawy – Prawo działalności gospodarczej, Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego 1999, nr 5, s. 3]. Cel przepisu (a także całej ustawy) przemawia za przyjęciem, iż kryterium rozstrzygającym dla zakwalifikowania jakiejś działalności do działalności gospodarczej nie jest „przypisanie” danej działalności do jednej z wymienionych (lub niewymienionych) w art. 2 form aktywności ekonomicznej. Decydujące znaczenie ma fakt spełnienia (bądź niespełnienia) trzech warunków wymienionych w art. 2 u.s.d.g. (zob. powyżej). W tym miejscu wypada powołać uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 6 grudnia 1991 r. [III CZP 117/91, OSP 1992, z. 11-12, poz. 235], w której sformułowano cechy działalności gospodarczej:

1. a) zawodowy (zatem nie amatorski, nie okazjonalny) charakter działalności;
   b) podporządkowanie się zasadom racjonalnego gospodarowania (regułom opłacalności i zysku);
   c) powtarzalność działań (standaryzacja transakcji, seryjność produkcji, stała współpraca);
   d) uczestnictwo w obrocie gospodarczym.

Przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym dopuszczają możliwość prowadzenia działalności gospodarczej przez uczelnie (zarówno państwowe, jak i niepaństwowe). Wynika to z art. 23 ust. 2 pkt 3 u.szk.wyż., zgodnie z którym uczelnia może uzyskiwać środki finansowe także z wydzielonej działalności gospodarczej (…), jeżeli statut uczelni przewiduje prowadzenie takiej działalności. Potwierdzają to także regulacje rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 27 sierpnia 1991 r. w sprawie zasad gospodarki finansowej uczelni [Dz. U. Nr 84, poz. 380; zob. § 14 tego rozporządzenia, stanowiący m.in., iż uczelnia może prowadzić działalność gospodarczą (w formie wydzielonej), jeżeli statut uczelni to przewiduje (na czym polega przedmiotowe „wydzielenie” określa § 14 pkt 3 cyt. wyżej rozporządzenia)].

Konkludując, zgodnie z wyrażoną w art. 20 Konstytucji RP zasadą swobody prowadzenia działalności gospodarczej, która stanowi podstawę ustroju gospodarczego RP, a Konstytucja posiada najwyższą moc prawną zgodnie z jej art. 87 i jest stosowana bezpośrednie (art. 8), osoba posiadająca tytuł prawny do w/w nieruchomość ma prawo prowadzić na części przedmiotowej nieruchomości przeznaczonej do prowadzenia publicznych usług oświatowych działalność gospodarczą o charakterze oświatowym, np. może wznieść budynek przedszkola itp., i czerpać z niej zysk – zatem nieruchomość ta ma wartość komercyjną. Również teren przeznaczony pod zieleń posiada wartość rynkową, gdyż obecnie przy wznoszeniu budynków wykorzystywanych do celów publicznych, wielorodzinnych mieszkalnych itp., część terenu musi zostać przeznaczona pod zasadzenie zieleni, zatem pozostała część nie zostanie uszczuplona pod zieleń.